市城管综合执法局违法建设查处调研报告

时间:2015-05-29   作者:陈志林      点击量:
  2014年是丹江口市城市管理综合执法局成立的第一年。一年来,市领导高度重视违法建筑的查处工作,我局在市委、市政府的正确指导和相关管理部门的支持下,紧紧围绕"三宜"城市建设和"五城联创"工作,认真做好各项违法建筑的查处工作,全年共受理违建投诉281起,拆除271起,拆除违建面积10702平方米。通过对违建保持高压态势,基本根除了小产权房违建现象。
 
  一、我市违法建筑的基本情况
 
  近年来,随着我市城市化进程加快,多个重大项目相继动工建设,违法建筑逐步由城区向城郊结合部蔓延,而征地范围内出更是出现了大量各类非法占地的违法建筑,致使正常的规划建设秩序受到严重扰乱,违法建筑行为不仅侵占了国家的土地资源,侵占了社会财富,侵犯了公共利益,还严重地影响了我市城市"三宜"城市建设。
 
  (一)、城郊结合部违法建筑的现状
 
  一是"多"。凡涉及我市重大项目建设的区域几乎村村都有违建,特别是项目施工以来,丹赵路、新港、三官殿办事处辖区内的违法建筑遍地开花。二是"快"。大多数违法建筑属个体行为,且大多数利用双休日、节假日、夜间突击抢建,1-2天可以建起一层主体结构。三是"乱"。绝大多数违法建筑都是开发商以农民联建房形式出现,根据自身需要,胡乱建设,根本不按规划许可建设,致使这些区域农村宅基地管理出现严重失控局面,从审批情况来看,有一小部分虽然经过依法批准,但多数由于规划控制等原因无法建设,而擅自动工,也有村级违规收费,私下鼓励违建包庇纵容,形成未批先建,批后乱建,超层、超面积、超红线等违反规划建设行为。
 
  (二、)违法建筑的危害
 
  1、使集体和国有土地资源大量流失和浪费。
 
  2、使编制审批的城市规划无法实施。
 
  3、建设工程质量无法控制和管理,留下难以预计和弥补的房屋质量安全隐患。工程质量等级无法认定,难以通过工程竣工验收,建筑经济和质量效益难以实现。工程建设档次不高,质量低下,影响了城市形象。
 
  4、违法建筑没有道路、排污、排水等配套设施,对环境污染十分严重。
 
  5、 由于违法建筑多属非法侵占土地和公共用地的行为,它的存在导致纠纷增多;而违法建筑又是外来人员、三无人员的聚居之处,藏污纳垢,社会治安隐患严重。
 
  (三)、违法建筑形成的原因
 
  我市的违法建筑之所以年年拆年年建,屡治不愈,且愈演愈烈,剖析原因主要以下几方面:
 
  1、违法建筑成本低,利润丰厚。如搭建棚屋,楼顶加层所需材料简便,成本低、时间短、利润大,一个平方米建筑成本低,而在城区中心地段违建、加建的房屋多用于房屋租赁,短时间内即可就可收回成本。
 
  2、"特权"作祟,法制观念淡薄。一些领导干部对辖区(村组)内出现违法建筑行为,有的推着不管,任期泛滥,有的做人情,甚至参与违章建设行为。
 
  3、规划审批政策限制。为了加强城市规划建设管理,不仅城区对违法建筑实施严管严控,而城郊结合部农民建房,也有严格的规划控制和约束,由于这些控制和约束未采取相应的配套措施进行疏导,导致一些符合规划的建房户由于旧房已拆除而"等不及",擅自未批先建。
 
  4、工作合力不够。目前违章现象比较严重的地方,辖区(村组)第一道关往往没有把好,也没有及时向上级部门反映,又缺乏相应的执法权,不能及时把问题解决在萌芽状态,而城管部门查处一起违法建筑,从立案到强制执行完毕至少需要一个月以上的时间,期间还需要每天安排专人进行停工监管,加之目前城管执法人员数量严重不足,要处理面广量大的违法建筑,往往力不从心。
 
  5、拆违部门之间职能交叉,处理效率低。拆除违章建筑可以依据的法律、法规有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国电力法》、《城市道路管理条例》、《城市绿化条例》、《城市燃气管理办法》、《城市市容和环境卫生管理条例》和地方性行政法规等。对河道管理范围内的违章建筑,应由水利主管部门依据《中华人民共和国水法》进行拆除;对侵占电力设施用地的违章建筑,应由电力主管部门依据《中华人民共和国电力法》进行拆除;对压占消防设施、挤占防火通道或间距的违章建筑,应由公安消防主管部门依据《中华人民共和国消防法》进行拆除;非法占用土地、改变土地用途、特别是占用农用地的违章建筑,应由土地主管部门依据《中华人民共和国土地管理法》进行拆除;铁路用地内的违章建筑,依据《中华人民共和国铁路法》第三十七条的规定,应由土地主管部门处理;镇规划区内的违章建筑,应由建设行政主管部门依据《中华人民共和国城乡规划法》进行拆除。这些部门职能交叉,权责不明,在拆除违法建筑时往往互相推诿,以至于不能及时处理。再加上对于违法建筑的拆除,在一般程序上要经过立案调查取证、送达行政处罚告知书和行政处罚决定书、当事人收到行政处罚决定书后60日内向上级部门申请复议、如当事人拒绝自行改正再启动申请法院强制执行等过程,使得拆除一桩违法建筑旷日持久,遥遥无期。
 
  6、政府虽然成立了"三违"治理办公室,出台了相关的工作制度,建立了相关的工作机制,但实际落实情况来看,有部分职能部门仍各自为政,需合力打击违法建筑的时候,还是需要政府召开专题会议,组织协调相关部门参与治理违建。
 
  二、查违治违主要做法
 
  1、依法依规,坚守底线。定期开展专项整治活动,依法、及时查处各类新的违法建筑。同时,在具体的拆迁过程中,坚持依法行政、按章办事,严格执行有关拆迁政策,做到公开、公平、公正,从严治理违规建筑和其他违法违规行为,使处于观望的群众,自觉放弃跟风违建的念头。
 
  2、明确各办事处(管理处)作为辖区内违建防控的第一责任人,实施城市管理工作重心下移,强化属地管理。2013年9月,我局按照《城市管理工作重心下移实施方案》,抽调40人分别在五办事处(管理处)成立办事处城管中队,配合办事处做好对辖区内违法建筑管理,通过简政放权,重心下移,落实属地管理,显示出条块结合、以块为主管理的优势,把好源头关,形成了市、办事处(管理处)、社区居委会(村组)三级违法建筑管理监察网络,确保在日常动态巡查中及时发现、制止和查处各类违法建筑,把问题解决在萌芽状态。
 
  3、对未取《建设用地规划许可证》和《建设工程施工许可证》或不按《建设工程规划许可证》规定进行建设的在违建项目进行排查,对复建、偷建、抢建的施工工地,联系供电、供水等部门对违建施工工地实行停水断电。对已建成的违法建筑坚决不予供水供电,并向社会公布,再根据法规要求依法处理。
 
  4、查违治违联合执法机制初步建立。在拆违行动中,初步建立了由公安、国土、司法、卫生、办事处等部门组成的联合执法专班,在强拆行动中各部门按照"相互配合、分工协作、职责明确、联手互动、重拳出击"的原则,认真做好拆违行动中的执法保障、现场执行、政策宣传、后勤保障、维稳安抚工作,能够确保拆违行动顺利实施。
 
  5、强化宣传,打动群众。充分利用报纸、电视等媒体和开展城市管理宣传"进社区、进校园、进单位"活动和利用法制宣传日开展相关城市规划、建房政策等法律、法规宣传活动,及时宣传拆除违法建筑的成绩和典型事例,曝光违法乱纪的典型案例以及报道暴力抗法等违法行为的严厉处罚事例等。通过宣传引导,使群众认识违法建筑的危害性,使他们能自觉遵守城市规划方面的法律、法规,积极配合有关部门的工作,在全社会营造"人民城市人民管,管好城市为人民"形成遵纪守法的良好社会风尚。
 
  三、工作取得经验
 
  违法建筑的处理是一个政策性很强的问题,考虑的因素很多,制约的因素很多。从实体上说违法建筑的处理应该是建立普遍的占有保护这个基点上,把握违法建筑处理的原则再对违章情况区分对待。否则如果不建立在占有保护基点上,那么就可能对一些历史原因没有产权证情况或者不做违章的程度分析,不做违法建筑与一般违章区分,只要是违法建筑统统认定为违法建筑一拆了之,造成财产的浪费和影响社会的稳定。只有以人为本,考虑到社会的各个因素,把握一定原则,才能统观全局,在违法建筑的宽严上稳定方向。只有在违法建筑处理上做到区分原则,对具体问题区分对待,也才能正确地处理好违法建筑问题。
 
  (一)违法建筑基点下处理的平衡
 
  如果对违法建筑实行绝对的保护,那么必然使违法建筑人存在侥幸心理,而造成更多的违法建筑而影响市容和社会稳定。为了达到既要保护违法建筑人又要有利城市的发展,因此必须在占有及权利推定基点下对各方权利进行平衡。最高人民法院(1999)[行终字]第20号《行政判决》认为:行政管理目标的实现,要兼顾保护相对的权益,以达到行政执法目的和目标为限,尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。也就是说,行政主体实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对权益的保护,如果行政目标的实现可能对相对人权益造成损害,则这种损害应尽可能地限制在最小的范围和限度之内,使二者有适当的平衡和比例。也即行政主体行政权利的行使,不能给相对人造成行政目的之价值侵害,否则就不合比例。要平衡各方的利益,就得考虑我国违法建筑的社会背景,考虑我国人口多、就业岗位少、人均居住面积低、经济发展不平衡、有关建设管理审批不规范等因素,不能按照众多规章规定的违法建筑一律拆除,不予补偿的规定而要遵循以下原则。
 
  1、实事求是,以法为据。对违法建筑的查处不能先入为主,要以该建筑存在的客观事实去对照相关法律法规得出公允的客观的判断。调查疑是违法建筑时既要查明该房屋的物理要素,如结构、材料、形状、面积、位置、相邻房屋情况,有要查明该房屋相关的人文历史因素,如产权变更情况,出资人和居住人的身份、目前的经济状况,何时新建或者翻建、改建,是否经过批准等。情况明了才能确定如何处理,并严格按程序办事,防止错误。如果不考虑当事人的居住状况,按照《城市房屋拆迁管理条例》22条的规定严格执行,恐怕很多人面临流离失所的境况。
 
  2、以人为本,崇尚节俭。查处违法建筑,既要考虑执法的严肃性,有要充分考虑行政相对人及社会个方面的影响。不仅要考虑社会效益也要考虑经济效益,在人权和物权矛盾的情况下,要优先考虑保障人权。为避免社会财富的不必要的浪费,要在法律允许的范围内对违法建筑的持有人分清主客观状态分别处理,其中对于解决居住困难的违法建筑能不拆的尽量不拆;对违章行为人能不罚的尽量不罚,以最大限度地营造社会和谐。成片拆迁时,要分清情况,符合补偿安置条件的应予补偿安置。以人为本,就不能冷酷的按照现有的法律规范,而应该在调研的基础上从新制定一个系统的关于违法建筑拆迁的人性化的法律。
 
  3、教育为主,处罚为辅。查处违法建筑只能是维护城市协调发展的手段,任何时候都不能是目的。无论是对违法建设还是已有的违法建筑责任人都要立足于教育,包括对其本人和相关人员乃至更大范围的法治教育。
 
  4、立足当前,考虑长远。在处理违法建筑中要考虑当前的工作中心,考虑到重点地段的违法建筑的查处,有要统筹考虑城市的长远发展,少留后遗症。
 
  (二)对违法建筑的区分处理
 
  基于以上的考虑,要正确处理违法建筑,就应该根据不同的情况来对违法建筑进行分别对待,区别处理。而要区分处理,只能按照不同的标准对违法建筑进行一个归类,进行类别式处理。只有考虑各个类别的因素,再将各种因素综合起来考虑,才能真正把握既能够处理当事人的利益也照顾城市的发展,将人权和物权很好的统为一体。为此可按照下面的归类来区分处理。
 
  按照对城市空间的形态影响,分为妨碍(害)公共安全、公共卫生、交通安全、公共绿化、市容景观以及其他违章建(构)筑物。妨碍公共安全的违法建筑,主要是指该建筑的建造与存在对社会公共安全构成妨碍。如泄洪河道里建造的房屋,影响河道的泄洪功能,一旦洪水来临,可能给人民的生命财产造成巨大灾难,因此,对这类建(构)筑物主要是拆除。妨碍公共卫生的违法建筑,主要是该建筑的建造与存在对公共卫生造成影响,导致公众居住环境的质量下降。这一类的违法建筑,原则上是能整改的加以整改,无法整改的则予以拆除。妨碍交通安全的违法建筑主要是指该建筑的存在足以是当地车辆形式和人流通行不畅或造成视线下降等安全隐患。对此也应该通过整改,如无法消除影响再决定是否拆除。而对于违反绿化或绿化规划的并可能造成当地人居环境损害的违法建筑则应该拆除。如果是违反规划并影响市容市貌或风景景观,从而使人居环境受到不良影响的妨碍市容景观的违法建筑一般分清情况通过旧城改造加以解决;对违反新规划的新建建筑则予拆除。
 
  按照建成的延续时间,分为历史遗留积存的违法建筑和新建建筑。历史遗留积存的老建筑往往是因各种原因造成没有及时依法处理的,有的是管理者的责任,有的是业主的责任。例如手续不全问题,如果当事人早已申请办理,但由于工作人员怠于行使职责而未办理,这种后果就不能当事人承担。对《城乡规划法》实施之前建造的,不拆不会造成影响交通、消防、市政设施、房屋维护、绿化、环保、市容观瞻、邻里居住,结构尚可手续不全的房屋,原则上应承认其产权,责令补办相关手续;对《城乡规划法》实施之后建造的,不拆不会造成影响交通、消防、市政设施、房屋维护、绿化、环保、市容观瞻、邻里居住(简称"八影响"),结构尚可手续不全的房屋,如是住宅用房,应当允许其继续存在,通过改正并补办手续达到标准;难以改正的,则可维持现状,但必须要产权人具结保证,遇有公共利益需要拆除的,应无偿拆除。如是非公共利益需要拆除的或产权人、居住人住房确有困难的,按城市住房困难保障的政策解决安置问题。对于建造时间已满20年,手续不全并且不拆会造成"八影响",原则上应予拆除,但要给产权人按经济适用房标准予以补偿安置。对于新建的违法建筑则往往与政府官员的渎职想联系。一般情况下,在建造阶段就应制止或整改。
 
  按照违章状态,分为违章占地的违法建筑和违章建设的违法建筑。违章占地的违法建筑主要是指违反《土地管理法》的规定,未取得用地许可证而建设的建筑物和构筑物。对违章占地修建的房屋,并属于建房资金、材料来源不符合规定,但暂时对城市规划、市容、交通、消防安全影响不大的,责令违章单位及其负责人或私房主做出书面检查,由规划部门做出违法建筑后暂不拆除,并由房管部门另案登记,待国家建设需要时无偿拆除。占用的土地应加收土地使用税。如果该房屋是商品房项目,则应禁止其出售,防止风险转嫁给购房者。因为我国实行严格的土地制度,必须对土地是严格保护。违章建设的违法建筑主要是违反建设管理法规规定而建造的违法建筑。如未取得施工许可证或规划许可证的建筑,若在建设过程中,城市建设管理部门曾发出书面停工、改工通知,但建设单位拒不执行,构成违法建筑的既成事实,并对城市规划、市容、交通、消防安全等产生一定影响的,应予拆除。如果损失较大,可由违章单位及其负责人作出书面检查后,视情节罚款,暂缓到国家建设时无偿拆除。对此应该有建设行政主管部门来处理,能够不办手续的补办,不符合条件的,应该拆除,并不补偿。
 
  对于虽有合法手续,但构成侵害他人相邻权的房屋,不能由行政主管部门直接做违法建筑处理,应告知按《民法通则》由法院做判决是否拆除或者部分拆除。对已取得全部建房手续,但办手续的过程中存在违法行为导致法政错误的,由发证机关依据《行政许可法》处罚。
 
  四、存在的问题
 
  1、历史遗留问题多,情况错综复杂。很多违章建筑的建造年代久远,这中间存在大量历史遗留问题,情况错综复杂,而建造年代久远造成对违章建筑的认定困难,历史遗留问题的难以解决有时又对目前问题的解决产生掣肘,新老问题交织。
 
  2、工作经费问题。随着我市开展"五城联创"工作以来,违法建筑查处力度不断加大,而拆违工作需要投入大量人力、物力、财力,市城市管理综合执法局属于财政全额拨款,办公经费一直靠自筹,并无其它经济来源。
 
  3、城管执法人员不足。随着城市建成区面积的不断扩大,城市管理要求的不断提高,人员配备与城市人口比例不配套。按照《湖北省城市建设监察条例》的规定,城建监察人员配备比例为城市人口的万分之五,实际应配备110人,而我局实际只有56人,而这56人要承担城区27.6平方公里,近22万人口, 39条主干道, 17条次干道, 58个居民小区的管理工作,目前的执法人员严重不足。
 
  五、对策与措施
 
  1、对于城郊结合部违法建筑,当前和今后宜采用堵疏结合的办法,既要开展整治活动,尽快制止违章建设行为,又要强化管理,给确需建房的对象,明确出路和加快审批期限。
 
  2、要把违法建筑管理监察工作列入领导干部年度考核内容,实行一票否决制,促使领导把好源头关,相关行政执法部门依法行政,严格执法,对滥用职权、私自买卖土地领导干部,除了没收非法所得外,还应追究其责任。
 
  3、禁止租用违法建筑的房屋从事生产经营。工商行政管理部门不得给无合法有效房地产产权证明文件的生产经营者办理营业执照;有临时房地产使用权证明文件的,经营期和临时房地产使用权证明文件有效期必须一致;发现生产经营者租用违法建筑从事经营活动的,应责令其立即停业,暂扣其营业执照,并依照有关规定进行处罚。
 
  4、禁止施工队伍承建无建设行政主管部门颁发的《施工许可证》的建设工程,对违反本决定的,建设行政主管部门应责令其立即停止施工,并可查封其施工机械和设备,暂扣其承建资格证书;情节严重的,可没收其施工机械和设备,吊销其承建资格证书。
 
  5、禁止租用违法建筑的房屋从事文化、娱乐、饮食等经营的行为。违反本决定的,文化、卫生行政管理部门应收回其文化、卫生等有关的许可证,责令其立即停业,并依照有关规定进行处罚。
 
  6、公安消防部门应加强消防安全监管工作,坚决查处在未经消防审核、验收的建筑物内从事生产、经营的行为。
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